Le Congrès de Paris Louis Edouard Dubufe, le Congrès de Paris, 1856, (Château de Versailles). Le Congrès de Paris (1856) est considéré comme l'apogée du Concert européen

Un « Concert des puissances » pour une ère mondialisée

Au XIXe siècle, le Concert européen (ou Système du Congrès de Vienne) a réussi à préserver la paix pendant un demi-siècle en l'absence d'une puissance dominante et au milieu de la diversité idéologique. Quelque chose de similaire serait une aubaine pour la gouvernance mondiale aujourd'hui.

Le dialogue tendu entre les États-Unis et la Chine la semaine dernière en Alaska est de mauvais augure pour les relations bilatérales. La rivalité croissante entre les deux pays indique clairement que le nouveau monde aux multiples centres de pouvoir pourrait présager une ère de concurrence et de conflits accrus.

Une grande partie du problème réside dans le fait que l'architecture de gouvernance internationale existante, dont une grande partie a été mise en place peu après la Seconde Guerre mondiale, est dépassée et n'est pas en mesure de maintenir la stabilité mondiale. Le système d'alliance centré sur les États-Unis est un club de démocraties, peu apte à favoriser la coopération au-delà des lignes idéologiques. Les sommets du G7 ou du G20 sont épisodiques et passent trop de temps à discuter des communiqués. Les Nations unies constituent un forum mondial permanent, mais son Conseil de sécurité invite à la démagogie et à la paralysie entre les membres permanents qui exercent leur droit de veto.

Ce qu'il faut, c'est un concert mondial de puissances : un groupe directeur informel des pays les plus influents du monde. L'histoire de l'Europe du XIXe siècle nous montre la voie. Le Concert de l'Europe (un groupement de la Grande-Bretagne, la France, la Russie, la Prusse et l'Autriche formé en 1815) a réussi à préserver la paix pendant un demi-siècle en l'absence d'une puissance dominante et dans un contexte de diversité idéologique. Le Concert de l'Europe reposait sur un engagement mutuel à s'appuyer sur une communication régulière et sur la résolution pacifique des conflits pour maintenir le règlement territorial qui a mis fin aux sanglantes guerres napoléoniennes.

Un concert mondial offre le meilleur véhicule pour gérer un monde qui ne sera plus dominé par les États-Unis et l'Occident. Les membres seraient la Chine, l'Union européenne, l'Inde, le Japon, la Russie et les États-Unis, représentant collectivement environ 70 % du PIB mondial et des dépenses militaires mondiales. L'inclusion de ces six puissances donnerait au concert mondial un poids géopolitique tout en l'empêchant de devenir un forum de discussion trop lourd.

Les membres du concert enverraient des représentants permanents de haut niveau dans un siège permanent situé dans un lieu déterminé d'un commun accord. Des sommets auraient lieu régulièrement et selon les besoins pour faire face aux crises. Bien qu'elles ne soient pas des membres officiels, quatre organisations régionales (l'Union africaine, la Ligue arabe, l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est et l'Organisation des États américains) auraient des délégations permanentes au siège du concert. Lorsqu'ils discuteraient de questions touchant ces régions, les membres du concert inviteraient les délégués de ces organismes et d'autres pays concernés à se joindre aux réunions.

Un concert contemporain, comme celui du XIXe siècle, permettrait un dialogue stratégique soutenu. Il réunirait autour de la table les États les plus influents, quel que soit leur type de régime, séparant ainsi les différences idéologiques sur la gouvernance intérieure des questions nécessitant une coopération internationale. Il éviterait les procédures formelles et les règles codifiées, et s'appuierait plutôt sur la persuasion et le compromis pour parvenir à un consensus.

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Le concert serait un organe consultatif, et non décisionnel, qui s'occuperait des crises émergentes, élaborerait de nouvelles règles du jeu et soutiendrait les initiatives collectives. Il laisserait la supervision opérationnelle à l'ONU et aux autres organismes existants. Le concert viendrait donc compléter, et non supplanter, l'architecture internationale actuelle, en siégeant au-dessus d'elle pour rassembler des décisions qui pourraient ensuite être prises et mises en œuvre ailleurs.

Comme le Concert de l'Europe, un concert contemporain favoriserait la stabilité en privilégiant le statu quo territorial et une conception de la souveraineté qui exclut, sauf en cas de consensus international, le recours à la force militaire ou à d'autres moyens coercitifs pour modifier les frontières existantes ou renverser des régimes. Les membres se réserveraient le droit de prendre des mesures unilatérales lorsqu'ils estiment que leurs intérêts vitaux sont en jeu. Idéalement, un dialogue stratégique soutenu rendrait les actions unilatérales moins fréquentes et moins déstabilisantes.

Le concert chercherait également à générer des réponses collectives à des défis à plus long terme, comme la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive et des réseaux terroristes, la promotion de la santé mondiale, l'élaboration de normes dans le cyberespace et la lutte contre le changement climatique. Ces questions importantes passent souvent entre les mailles du filet institutionnel, et le concert pourrait les combler.

Imaginez ce qui aurait pu être si un concert mondial avait pris forme après la guerre froide. Les grandes puissances auraient pu éviter, ou du moins rendre beaucoup moins sanglantes, les guerres civiles en Yougoslavie, au Rwanda et en Syrie. La Russie et les États-Unis auraient peut-être pu trouver un terrain d'entente sur une architecture de sécurité pour l'Europe, en évitant les frictions actuelles sur l'expansion de l'OTAN et en empêchant les prises de terres par la Russie en Géorgie et en Ukraine. La pandémie de coronavirus aurait pu être mieux contenue si un groupe directeur de grandes puissances avait coordonné une réponse dès le premier jour.

À l'avenir, un concert de puissances mondiales permettrait de minimiser le risque de conflit majeur entre les États-Unis et la Chine au sujet de Taïwan. Il pourrait faciliter la résolution pacifique des impasses politiques dans des pays comme l'Afghanistan et le Venezuela. Il pourrait également fixer des paramètres pour limiter les ingérences de certains pays dans la politique intérieure d'autres pays.

L'établissement d'un concert mondial ne serait cependant pas une panacée. Convoquer les grandes puissances mondiales ne garantit guère un consensus entre elles, et le succès signifierait souvent gérer, et non éliminer, les menaces à l'ordre régional et mondial. Le groupe directeur proposé accepterait les gouvernements libéraux et non libéraux comme légitimes et autoritaires, ce qui implique l'abandon de la vision de longue date de l'Occident d'un ordre mondial à son image. Par ailleurs, en limitant l'adhésion aux acteurs les plus importants et les plus influents, on sacrifierait la représentation au profit de l'efficacité, ce qui renforcerait la hiérarchie et l'inégalité dans le système international.

Mais un concert mondial présente un énorme avantage. Il offre le meilleur moyen, et le plus réaliste, de faire progresser le consensus des grandes puissances. Or, ce qui est faisable et réalisable est toujours préférable à ce qui est souhaitable mais impossible. L'alternative la plus probable à un groupe de pilotage des grandes puissances, à savoir un monde indiscipliné géré par personne, n'est dans l'intérêt de personne.

Cet article s'inspire d'un essai qui vient d'être publié sur ForeignAffairs.com.

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