Si la pandémie de Covid-19 a mis en évidence les lacunes des institutions internationales, elle a également montré, une fois de plus, que les plus grands défis actuels sont de nature mondiale. Dans ce contexte, la défense des institutions multilatérales n’est pas une manifestation de « nostalgie ». Il s’agit plutôt d’un acte de réalisme. Peu de gens profiteraient de l’effondrement de l’ordre existant. La question est de savoir si la confiance du public peut être restaurée avant qu’il ne soit trop tard.
Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, les vainqueurs ont mis en place un ensemble d’institutions qui sous-tendent l’ordre mondial depuis lors. Si ces institutions ont souvent été contestées, elles se sont avérées très résistantes. Mais cela ne signifie pas qu’elles sont invulnérables. Au contraire, leur efficacité peut être progressivement érodée – surtout lorsqu’elles sont utilisées comme des pions géopolitiques.
La recherche académique offre une analyse abondante des facteurs qui renforcent la résistance des institutions et de ceux qui tendent à accélérer leur échec. Un message clé – que ma propre expérience à la Banque mondiale et dans l’Union européenne confirme – est que les institutions prospèrent lorsque la confiance règne. Il n’est donc pas étonnant que les arrangements institutionnels de l’ordre international soient en danger.
L’administration de l’ancien président américain Donald Trump a mis en évidence le déficit de confiance institutionnelle. En quatre ans à peine, Trump a soit financé, soit désengagé plusieurs agences des Nations unies et accords multilatéraux, paralysé l’Organisation mondiale du commerce et retiré les États-Unis de l’Organisation mondiale de la santé.
La confiance en déclin
Le système multilatéral a passé les tests de résistance des attaques de Trump, mais de justesse. Et le départ de Trump n’a pas apporté le sursis – encore moins le renouveau – que certains espéraient. Au contraire : selon le baromètre de confiance Edelman 2021, la confiance mondiale dans les institutions a continué de baisser.
La pandémie de Covid-19 en est largement responsable. Malgré quelques succès, les institutions multilatérales n’ont pas réussi à instaurer la collaboration nécessaire pour faire face efficacement à la crise. La distribution très inégale des doses de vaccin en est un flagrant exemple.
Certains ont déjà fait une croix sur les institutions de l’après-guerre, estimant qu’elles n’ont plus d’utilité. Pour ces critiques, les discussions sur la réforme d’organes comme le Conseil de sécurité des Nations unies ou le Fonds monétaire international ne font que détourner l’attention de la tâche plus importante qui consiste à « déterminer ce à quoi devrait ressembler un nouvel ordre ». Doit-il, par exemple, s’appuyer davantage sur des formations ad hoc, comme celles qui ont proliféré ces dernières années ?
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La réponse à cette question est clairement non. Après tout, ces formations n’ont pas réussi jusqu’à présent à produire quoi que ce soit qui s’approche du type de coopération multilatérale dont le monde a besoin.
Des « modèles de comportement précieux »
Certes, les cadres de gouvernance traditionnels ont effectivement échoué. Par exemple, comme l’a récemment observé Mark Leonard, du Conseil européen des relations étrangères, les conférences des Nations unies sur le changement climatique n’ont « pas réussi à produire un modèle de gouvernance mondiale capable d’apprivoiser la politique de puissance, et encore moins de forger un sentiment de communauté de destin entre les pays ». La COP26 qui vient de s’achever à Glasgow a apporté un soutien supplémentaire à cette conclusion.
Mais si les institutions internationales de l’après-guerre sont loin d’être parfaites, leur bilan collectif suggère qu’elles restent le meilleur espoir du monde pour faire face aux défis complexes qui nous attendent. Comme l’a récemment souligné Joseph Nye de l’université Harvard, les institutions établies consacrent des « modèles de comportement précieux », car elles sous-tendent un « régime de règles, de normes, de réseaux et d’attentes qui créent des rôles sociaux, lesquels impliquent des obligations morales ».
Bien entendu, la simple existence d’institutions ne suffit pas à apporter des solutions aux problèmes du monde. Comme le dit Nye, elles doivent être utilisées de manière à « obliger les autres à soutenir les biens publics mondiaux » qui font progresser les intérêts communs à long terme.
L’Union européenne à reculons sur la durabilité
Ce n’est pas ce qu’a fait l’Union européenne la semaine dernière, lorsque le débat sur la taxonomie des investissements verts s’est transformé en un échange acerbe entre les poids lourds du secteur des énergies renouvelables et ceux qui considèrent que le gaz et le nucléaire font partie intégrante de toute transition verte. Ce débat ne manquera pas d’entacher la réputation laborieusement acquise par l’Union européenne en tant que porte-drapeau mondial de la durabilité.
Si une telle division existe au sein de l’Union européenne, il est difficile d’imaginer comment un consensus peut être atteint au sein des organisations mondiales, surtout à une époque où la concurrence entre grandes puissances s’intensifie… De nos jours, les institutions internationales deviennent le théâtre – et souvent le dommage collatéral – de la confrontation géopolitique.
Ces dernières années, la Chine a pris des mesures pour étendre son influence au sein des institutions multilatérales. Elle est désormais à la tête de quatre des 15 agences de l’ONU – un gain qui a contribué à la protéger de l’examen international.
La chine en profite…
La Chine est également au centre du récent scandale de falsification des données à la Banque mondiale. Une enquête indépendante menée par le cabinet d’avocats américain WilmerHale a révélé des irrégularités dans les données utilisées pour déterminer le classement de la Chine dans les éditions 2018 et 2020 de l’indice Doing Business.
La directrice générale du FMI, Kristalina Georgieva, qui occupait le poste de directrice générale de la Banque mondiale en 2018, a été accusée d’avoir joué un rôle central dans l’effort visant à améliorer le classement de la Chine. En quelques semaines, Doing Business a été abandonné, et le poste de Georgieva au FMI était en jeu.
En fin de compte, le conseil d’administration du FMI a soutenu Georgieva. En outre, l’enquête de WilmerHale a été fortement critiquée pour son manque de preuves tangibles et sa partialité manifeste. Joseph E. Stiglitz a judicieusement comparé l’ensemble de cet épisode à une « tentative de coup d’État » visant à neutraliser les efforts de Mme Georgieva pour faire avancer des réformes audacieuses. Mme Georgieva a également été louée à juste titre pour son leadership pendant la pandémie, notamment pour l’utilisation sans précédent par le FMI de droits de tirage spéciaux.
Néanmoins, le scandale Doing Business pourrait causer des dommages durables à un système international déjà malmené. Au-delà de l’érosion de la confiance dans la Banque mondiale et le FMI, la débâcle a mis en évidence la façon dont les tensions bilatérales peuvent façonner – et déformer – les activités des institutions multilatérales.
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Comptabiliser le changement climatique31 octobre 2021 : Alok Sharma, président de la COP26 et ministre d'État britannique au Cabinet Office, s'adresse aux journalistes le premier jour de la conférence à Glasgow (Écosse).
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Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, les vainqueurs ont mis en place un ensemble d’institutions qui sous-tendent l’ordre mondial depuis lors. Si ces institutions ont souvent été contestées, elles se sont avérées très résistantes. Mais cela ne signifie pas qu’elles sont invulnérables. Au contraire, leur efficacité peut être progressivement érodée – surtout lorsqu’elles sont utilisées comme des pions géopolitiques.
La recherche académique offre une analyse abondante des facteurs qui renforcent la résistance des institutions et de ceux qui tendent à accélérer leur échec. Un message clé – que ma propre expérience à la Banque mondiale et dans l’Union européenne confirme – est que les institutions prospèrent lorsque la confiance règne. Il n’est donc pas étonnant que les arrangements institutionnels de l’ordre international soient en danger.
L’administration de l’ancien président américain Donald Trump a mis en évidence le déficit de confiance institutionnelle. En quatre ans à peine, Trump a soit financé, soit désengagé plusieurs agences des Nations unies et accords multilatéraux, paralysé l’Organisation mondiale du commerce et retiré les États-Unis de l’Organisation mondiale de la santé.
La confiance en déclin
Le système multilatéral a passé les tests de résistance des attaques de Trump, mais de justesse. Et le départ de Trump n’a pas apporté le sursis – encore moins le renouveau – que certains espéraient. Au contraire : selon le baromètre de confiance Edelman 2021, la confiance mondiale dans les institutions a continué de baisser.
La pandémie de Covid-19 en est largement responsable. Malgré quelques succès, les institutions multilatérales n’ont pas réussi à instaurer la collaboration nécessaire pour faire face efficacement à la crise. La distribution très inégale des doses de vaccin en est un flagrant exemple.
Certains ont déjà fait une croix sur les institutions de l’après-guerre, estimant qu’elles n’ont plus d’utilité. Pour ces critiques, les discussions sur la réforme d’organes comme le Conseil de sécurité des Nations unies ou le Fonds monétaire international ne font que détourner l’attention de la tâche plus importante qui consiste à « déterminer ce à quoi devrait ressembler un nouvel ordre ». Doit-il, par exemple, s’appuyer davantage sur des formations ad hoc, comme celles qui ont proliféré ces dernières années ?
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Des « modèles de comportement précieux »
Certes, les cadres de gouvernance traditionnels ont effectivement échoué. Par exemple, comme l’a récemment observé Mark Leonard, du Conseil européen des relations étrangères, les conférences des Nations unies sur le changement climatique n’ont « pas réussi à produire un modèle de gouvernance mondiale capable d’apprivoiser la politique de puissance, et encore moins de forger un sentiment de communauté de destin entre les pays ». La COP26 qui vient de s’achever à Glasgow a apporté un soutien supplémentaire à cette conclusion.
Mais si les institutions internationales de l’après-guerre sont loin d’être parfaites, leur bilan collectif suggère qu’elles restent le meilleur espoir du monde pour faire face aux défis complexes qui nous attendent. Comme l’a récemment souligné Joseph Nye de l’université Harvard, les institutions établies consacrent des « modèles de comportement précieux », car elles sous-tendent un « régime de règles, de normes, de réseaux et d’attentes qui créent des rôles sociaux, lesquels impliquent des obligations morales ».
Bien entendu, la simple existence d’institutions ne suffit pas à apporter des solutions aux problèmes du monde. Comme le dit Nye, elles doivent être utilisées de manière à « obliger les autres à soutenir les biens publics mondiaux » qui font progresser les intérêts communs à long terme.
L’Union européenne à reculons sur la durabilité
Ce n’est pas ce qu’a fait l’Union européenne la semaine dernière, lorsque le débat sur la taxonomie des investissements verts s’est transformé en un échange acerbe entre les poids lourds du secteur des énergies renouvelables et ceux qui considèrent que le gaz et le nucléaire font partie intégrante de toute transition verte. Ce débat ne manquera pas d’entacher la réputation laborieusement acquise par l’Union européenne en tant que porte-drapeau mondial de la durabilité.
Si une telle division existe au sein de l’Union européenne, il est difficile d’imaginer comment un consensus peut être atteint au sein des organisations mondiales, surtout à une époque où la concurrence entre grandes puissances s’intensifie… De nos jours, les institutions internationales deviennent le théâtre – et souvent le dommage collatéral – de la confrontation géopolitique.
Ces dernières années, la Chine a pris des mesures pour étendre son influence au sein des institutions multilatérales. Elle est désormais à la tête de quatre des 15 agences de l’ONU – un gain qui a contribué à la protéger de l’examen international.
La chine en profite…
La Chine est également au centre du récent scandale de falsification des données à la Banque mondiale. Une enquête indépendante menée par le cabinet d’avocats américain WilmerHale a révélé des irrégularités dans les données utilisées pour déterminer le classement de la Chine dans les éditions 2018 et 2020 de l’indice Doing Business.
La directrice générale du FMI, Kristalina Georgieva, qui occupait le poste de directrice générale de la Banque mondiale en 2018, a été accusée d’avoir joué un rôle central dans l’effort visant à améliorer le classement de la Chine. En quelques semaines, Doing Business a été abandonné, et le poste de Georgieva au FMI était en jeu.
En fin de compte, le conseil d’administration du FMI a soutenu Georgieva. En outre, l’enquête de WilmerHale a été fortement critiquée pour son manque de preuves tangibles et sa partialité manifeste. Joseph E. Stiglitz a judicieusement comparé l’ensemble de cet épisode à une « tentative de coup d’État » visant à neutraliser les efforts de Mme Georgieva pour faire avancer des réformes audacieuses. Mme Georgieva a également été louée à juste titre pour son leadership pendant la pandémie, notamment pour l’utilisation sans précédent par le FMI de droits de tirage spéciaux.
Néanmoins, le scandale Doing Business pourrait causer des dommages durables à un système international déjà malmené. Au-delà de l’érosion de la confiance dans la Banque mondiale et le FMI, la débâcle a mis en évidence la façon dont les tensions bilatérales peuvent façonner – et déformer – les activités des institutions multilatérales.